1  中国科学院科技战略咨询研究院

2  中国科学院大学  公共政策与管理学院

纵观全球，当前固体废物（以下简称“固废”）的产生总量仍呈增长趋势。据统计，全球城市固废产生总量将在 2050 年翻倍；特别是对于广大发展中国家，由于仍面临经济发展的巨大内在需求，城市固废快速增长对生态环境保护、环境健康风险防范构成严峻挑战。近些年来，一些国家和地区纷纷开展“零废弃城市”“无废城市”（Zero-waste City）探索。C40 城市集团中已有 23 个城市共同签署了《迈向零废物宣言》；温哥华、卡潘诺里、旧金山、悉尼、奥克兰等城市明确提出“无废城市”建设蓝图；联合国人类住区规划署发布了“智慧减废城市运动”；新加坡于 2019 年颁布迈向“零废物”国家愿景，将其作为建设可持续、资源高效利用、气候适应力强的国家的关键战略之一。“无废城市”建设已成为推动城市可持续发展和固废可持续管理的必然选择和重要抓手。

我国是世界上固废产生量最大的国家，每年新增固废 100 亿吨左右，历史堆存总量高达 600 亿－700 亿吨，固废管理面临着严峻的挑战。近 10 年来，我国开展了多种相关单项试点，如循环经济示范城市、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点、工业固废综合利用基地、生活垃圾分类试点等。2019 年 1 月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》 （以下简称《试点方案》），启动“无废城市”综合性试点工作，我国成为全球第一个开展“无废城市”创新实践的发展中国家。从 2019 年 4 月生态环境部筛选确定深圳市、包头市、威海市等 11 个城市和河北雄安新区等 5 个特例地区（以下简称“11+5”）作为“无废城市”建设试点，至 2021 年 3 月试点工作评估总结结束。

我国“无废城市”建设的总体进展及成效

通过实地调研、文献梳理和专家咨询访谈等，对首批试点建设成效经验进行总结分析。总体而言，各试点基本完成了实施方案原定的各项任务；重点围绕一般工业固废、农业固废、生活垃圾、危险废物等几大类固废，因地制宜、积极探索，从制度体系、市场体系、监管体系建设到技术支撑，取得了积极进展；通过创新生产、生活方式等，初步形成了一批具有良好示范作用的改革举措和典型经验模式，为全国进一步深入推进“无废城市”建设打下重要基础。

我国推进“无废城市”建设面临的主要问题和挑战

我国首批“无废城市”试点建设取得了阶段性成效，但也存在一些现实问题。未来进一步深入系统推进我国“无废城市”建设，仍面临着缺乏战略规划和顶层设计、管理体制运行不畅、法律法规体系不健全、经济激励和市场化机制不完善、技术创新不足等诸多挑战。

欧盟、日本、新加坡等发达国家和地区将“零废弃”（zero-waste）、循环经济作为国家和地区战略之一，从国家和地区层面制定了中长期规划，明确了未来 10—30 年的战略目标、实施路线图和具体行动计划。例如：芬兰发布《2018—2023 年国家废弃物方案：从回收向循环经济迈进》，计划到 2030 年，建筑废弃物实现 70% 的再生利用、城市生活固废回收率达 55%、餐厨废弃物减少 50%，并将其作为该国 2035 年实现碳中和的重要路径；荷兰在 2016 年制定“循环经济 2050 蓝图”，提出到 2030 年主要原材料使用量减少一半、到 2050 年实现废物 100% 循环的分阶段目标。我国国家层面中长期推进“无废城市”建设的总体目标、时间表和路线图尚不够具体、明确，对处于不同发展阶段的城市开展“无废城市”建设缺乏分类指导，其与经济社会转型、碳达峰、碳中和等约束性目标协同推进等方面的战略研究和部署不足。

发达国家普遍把减量化、资源化作为城市废弃物管理的优先层级，将发展循环经济作为实现城市“零废弃”的主要路径。从我国首批试点实践来看，当前“无废城市”建设更多关注各类固废产生后的处理处置，偏重固废的后端治理。虽然国家层面成立了由生态环境部牵头的“无废城市”建设试点部际协调小组，但具体到“11+5”个地方试点工作的组织管理层面，主要是由负责城市固废监督管理工作的各地生态环境、城管、执法等部门推动；受制于当前管理体制和部门责任分工，首批试点建设实践增量内容更侧重环境监管、污染治理和风险防范等，对固废的源头减量化（避免产生或少产生）、资源化管理的统筹能力不足。由于首批“无废城市”试点周期仅 1 年多，加上疫情影响等，成效总结中不少内容是对前期已开展的国家循环经济示范城市试点、生活垃圾分类试点、建筑垃圾治理试点、工业固废综合利用基地建设试点、绿色工厂试点等单项试点工作的材料收集和整合，发改、工信、住建等其他部门对“无废城市”试点工作的实际参与度不高，试点建设与循环经济、产业发展的融合度仍有待进一步提升。

欧盟、美国、加拿大、日本等发达国家和地区自20 世纪 70 年代开始注重固废分级管理的法律、法规体系建设，构建了完善的涵盖废弃物全生命周期的法律法规和标准体系。而我国固废管理法律体系建设始于 20 世纪 90 年代，目前由《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）、《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济促进法》）和《中华人民共和国清洁生产促进法》（以下简称《清洁生产促进法》）3 部核心法律支撑，但配套法律、法规、标准体系尚未健全，尚未涵盖全生命周期各关键环节。已有法规中对固废源头减量、资源循环利用多以鼓励、引导为主，缺少法律强制性要求和管理抓手，对企业、个人等主体的责任规制及激励作用不足；生产者责任延伸制度等关键制度不完善，涵盖领域较窄；资源回收及综合利用的技术标准、质量分类标准和检测标准缺乏，且现行标准之间存在交叉矛盾之处。这些管理制度障碍很难靠地方试点去解决，因而极大阻碍了长效机制的形成。

欧盟、日本、新加坡等发达国家和地区普遍采用灵活多样的经济政策和市场手段，激励废弃物产生者改变行为，同时也将其作为政府财政收入的来源。但我国当前固废管理相关经济政策的引导、调节作用十分有限，市场培育、扶持力度不够。

1.在资源利用的客观约束、自然资源的生态价值等方面规定欠缺。现行资源税对资源的稀缺性体现不足，自然资源价值被低估。

2.综合利用财税激励力度不足。例如，现行《资源综合利用企业所得税优惠目录》覆盖类别有限，仅占全部类别的 16% 左右，且对生产原料的使用限制过多。

3.固废处理处置产业体系市场化程度低，地方垄断问题普遍存在。试点城市垃圾分类回收、危险废物处理等通常由 1—2 家国有企业负责，民营企业很难参与；且存在垄断定价、处置能力不足等问题。

4.部分《固废法》新规执行困难。例如：缺乏落实差别化生活垃圾收费制度的具体办法；推动固废跨行政区协同处置的价格机制等配套措施尚未建立等。

技术创新不足

近年来，虽然我国从事固废综合利用的企业越来越多（据统计，2019 年全国从事大宗工业固废综合利用企业有 3 万多家，比 2018 年增长 25%），但所采用的综合利用技术大多为制烧结砖、加气块等低值化利用技术，大宗工业固废的高值化利用技术、创新性技术及应用不足；固废资源化利用与其他产业链衔接、多源固废的协同处理处置技术缺乏；对于某些特定种类的固废，如焚烧飞灰、农业秸秆、医疗废物等，尚缺乏成熟、可推广、成本适宜的资源化利用技术。

技术转化及产业化困难，缺乏可持续的商业化模式

由于固废循环利用行业整体经济效益不高，集约化、规范化水平偏低，部分技术和项目还存在循环但不经济、不低碳的问题，导致技术转化的综合成本效益优势不明显，企业参与技术转化的内生动力不足。同时，由于固废综合利用行业准入门槛较低，加上我国现阶段相关知识产权保护尚不完善，很难界定侵权范围，导致一些掌握创新性固废高值资源化利用技术的企业不愿申请技术专利，而是将先进技术方案作为商业秘密，仅在企业内部小规模使用。此外，一些地方虽建有固废综合利用科技成果转化平台，却偏重于技术评价，技术推广应用不足。这些问题的存在，不利于先进技术交流及产业化推广应用，严重阻碍了产业的高值化、规模化、高质量发展。

深入推进我国“无废城市”建设的保障措施及对策建议

结合未来我国经济社会发展、城镇化、人口流动与城市群发展、生产与消费的结构性变化等趋势，充分考虑碳达峰、碳中和（以下简称“双碳”）目标和全面提高资源利用效率等目标要求，兼顾区域发展不均衡等因素，研究制定我国中长期“无废城市”建设的战略规划，进一步明确总体目标、路线图、时间表和优先序；坚持合理全面和有差异原则，因地制宜，分地区、分领域选择城市“无废”转型的实施路径和配套措施；谨防“运动式”试点创建，避免“一刀切”。在碳中和转型发展新格局下，进一步扩展和深化“无废城市”试点工作，突出降碳的引领作用，加强城市固废综合治理与“双碳”目标行动方案的协同及深度衔接。 

“无废城市”是一种先进的城市废弃物系统性管理理念，需要统筹的管理模式和综合的治理体系。通过“无废城市”建设，切实落实新《固废法》要求：“地方各级人民政府对本行政区域固体废物污染环境防治负责”，“各级人民政府应当加强对固体废物污染环境防治工作的领导，组织、协调、督促有关部门依法履行固体废物污染环境防治监督管理职责”。建议“无废城市”建设应强化各级人民政府的总体统筹领导，构建起跨部门协同的“无废城市”综合治理体系。由各级人民政府统筹领导“无废城市”建设工作，统筹城市固废管理、循环经济建设、空间布局规划和产业转型发展等；增强生态环境、发改、工信、住建、商务、财政等各相关部门的协作联动，进一步