2018年1月3日，国土资源部、财政部、人民银行、银监会对原《土地储备管理办法》进行了修订，联合印发了新的《土地储备管理办法》（以下简称《办法》），以进一步规范土地储备管理，落实党的十九大关于加强自然资源资产管理和防范化解重大风险的要求。国土资源部土地利用管理司相关负责人接受记者采访，对《办法》修订背景、重点修订内容等进行了解读。
保障和规范土地储备工作健康运行
土地储备在调控土地市场、推动节约集约用地、落实规划、保障民生用地等方面发挥着重大作用。原《土地储备管理办法》自2007年实施以来，总体上有效可行，对土地储备的规范健康发展起到了重要的推动和保障作用。随着经济社会发展和政策调整，其中部分内容与国务院和国土资源部、财政部等相关部门近年来出台的新政策新要求，在机构、职能、融资、信息监管等方面存在一些不衔接之处。特别是国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府停止新增贷款，对土地储备机构的职能和融资方式产生了直接影响。各地国土资源部门和土地储备机构在推进贷款转为土地储备专项债券过程中，亟须新的规范性文件作为依据。为此，国土资源部会同财政部、人民银行、银监会等部门，在总结原《土地储备管理办法》实施成效的基础上，对照新出台的一系列相关文件政策要求，修订形成新《办法》，以保障和规范土地储备工作健康运行。
新修订的《办法》内容包括：总体要求、储备计划、入库储备标准、前期开发、管护与供应、资金管理、监管责任等7个部分，共26条。新《办法》特别明确了土地储备实行名录制管理，深化和健全土地储备全流程管理，推进土地储备资金管理和融资方式调整，要求构建多部门联合的监管体系。
土地储备实行业务全流程管理
新修订的《办法》对土地储备业务全流程管理作了四方面规定。
一是加强土地储备计划管理。年度土地储备计划是指导土地储备工作的重要基础，也是测算资金需求以及土地储备专项债券额度的主要依据。新修订的《办法》细化了年度土地储备计划的编制内容，规定了报批程序，提出各地应编制土地储备3年滚动计划，作为指导未来3年土地储备工作的依据。二是明晰土地入库储备的标准。为保证“净地”供应，新修订的《办法》规定存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等问题的地块不得入库储备。土地储备机构要审核入库土地的取得方式和补偿情况，理清权属关系，确保地块产权清晰。三是明确储备土地不动产登记管理。依据《不动产登记暂行条例》，对储备土地办理不动产登记进行了规范表述。四是细化了前期开发与管护的具体规定。详细规定了储备土地前期开发、管护、临时利用的内容、方式和程序，提出了评估入库储备土地资产的要求。
土地储备资金实行“专款专用”
为提高土地储备的前瞻性、规范性、科学性，指导土地储备工作稳定、有序、高效开展，为土地储备资金需求和融资额度的测算提供合理依据，新修订的《办法》增加了编制土地储备3年滚动计划的规定，要求对未来3年土地储备总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，以指导土地储备年度计划的编制和执行。后续，国土资源部将研究制定年度土地储备计划以及3年滚动计划的编制技术标准，对内容和规范做进一步要求。
新修订的《办法》要求加强土地储备资金管理，资金收支严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定，通过财政预算安排，实行“专款专用”。
一是严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。二是按规定编制土地储备资金收支预算，年终时报送收支决算，由财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。三是土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部联合印发的《地方政府土地储备专项债券管理办法》等规定。
强化土地储备债务风险防控
新《办法》进一步细化了国土资源部门的监管职责，国土资源部建立土地储备监测监管信息系统，全面监管全国储备机构、储备业务及储备资金情况。各级国土资源部门要及时制定监管制度，加强对土地储备机构的管理和指导，做好年度计划和资金需求审核等工作。同时建立国土资源、财政、人民银行和银监等多部门联合监管制度。
为认真贯彻落实党中央关于防范化解重大风险，守住不发生系统性金融风险的底线要求，新修订的《办法》确保土地储备业务和融资方式切实调整到位，明确相关部门应按照《地方政府土地储备专项债券管理办法》的有关规定，加强部门协作，打好政策组合拳，通过“四个控制”强化对土地储备债务风险的防控。
一是控制债券资金使用主体。严格执行《地方政府土地储备专项债券管理办法》的有关规定，列入名录的土地储备机构是土地储备专项债券资金的使用主体。名录外的机构不能使用债券资金，各级政府和财政部门也不得挪用债券资金。
二是控制债券额度规模。土地储备专项债券额度是在全国人大批准的地方政府专项债券总额内单列的。债券额度自上而下进行分解，在市县层级分解时，财政和国土资源部门共同确定分解方案，这样既确保土地储备债务不突破地方债总额，又保证了土地储备专项债券不受其他种类债券的影响。
三是控制债券资金用途。土地储备专项债券资金只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用。执行中，通过资金预决算审核、实地检查、定期听取汇报等方式进行监管。各级国土资源部门可通过土地储备信息监管系统，对土地储备机构每一笔资金支出的具体使用方向进行查询、统计、分析，并与同级财政等部门进行信息沟通对接。
四是控制投入收益平衡。土地储备专项债券资金只能用于发债项目，偿债资金也来自项目产生的收益。发债前，需详细测算发债项目的投入成本和未来收益，做到投入和收益自求平衡。对于一些地区确实无法自求平衡的项目或地块，一般通过其他财政资金予以保障，暂不举债。
附：文件原文
国土资源部 财政部 中国人民银行
中国银行业监督管理委员会
关于印发《土地储备管理办法》的通知
国土资规〔2017〕17号
各省、自治区、直辖市、副省级城市国土资源主管部门、财政厅（局），新疆生产建设兵团国土资源局、财务局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行、副省级城市中心支行，各省、自治区、直辖市银监局：
为加强和规范土地储备管理，根据相关法律法规和国务院有关文件的规定，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合修订了《土地储备管理办法》。现予印发，请遵照执行。
国土资源部 财政部 中国人民银行
中国银行业监督管理委员会
2018年1月3日
土地储备管理办法
一、总体要求
（一）为贯彻落实党的十九大精神，落实加强自然资源资产管理和防范风险的要求，进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），制定本办法。
（二）土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。
二、储备计划
（四）各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
（五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括：
1.上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；
2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；
3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；
4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；
5.年度储备土地临时管护计划；
6.年度土地储备资金需求总量。
其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。
（六）国土资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制完成下一年度土地储备计划，提交省级国土资源主管部门备案后，报同级人民政府批准。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报批。
三、入库储备标准
（七）储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。
（八）下列土地可以纳入储备范围：
1.依法收回的国有土地；
2.收购的土地；
3.行使优先购买权取得的土地；
4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
5.其他依法取得的土地。
入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。
（九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认
（十）储备土地入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应符合相关法律法规的规定。
四、前期开发、管护与供应
（十一）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。
（十二）土地储备机构应组织开展对储备土地必要的前期开发，为政府供应土地提供必要保障。
储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属国土资源主管部门备案。
（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。
（十四）在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级国土资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，不得修建永久性建筑物。
（十五）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。
五、资金管理
（十六）土地储备资金收支管理严格执行财政部、国土资源部关于土地储备资金财务管理的规定。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。
（十七）土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。
（十八）土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。
（十九）土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。
（二十）土地储备专项债券资金管理执行财政部、国土资源部有关地方政府土地储备专项债券管理的规定。
六、监管责任
（二十一）信息化监管。国土资源部利用土地储备监测监管系统，监测监管土地储备机构业务开展情况。
列入全国土地储备机构名录的机构应按要求在土地储备监测监管系统中填报储备土地、已供储备土地、储备土地资产存量和增量、储备资金收支、土地储备专项债券等相关信息，接受主管部门监督管理。土地储备机构应按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出名录。
（二十二）部门分工监管。各级国土资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
市县级国土资源主管部门应制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导；及时核准上传土地储备机构在土地储备监测监管系统中的信息，审核调整土地储备计划及资金需求，并配合财政部门做好土地储备专项债券额度管理及发行等相关工作。
省级国土资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况，审核土地储备机构名录、土地储备规模、资金及专项债券的需求，配合财政部门做好土地储备专项债券额度分配及发行等相关工作。
财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作。
（二十三）各级国土资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和银行业监督管理部门应建立符合本地实际的联合监管机制。按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。
七、其他要求
（二十四）各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同当地同级财政部门、人民银行及银行业监督管理部门制定具体实施办法。
（二十五）本办法由国土资源部会同财政部、中国人民银行及中国银行业监督管理委员会负责解释。
（二十六）本办法自发布之日起实施，有效期5年。《国土资源部 财政部 中国人民银行关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资发〔2007〕277号）同时废止。
